COS’E’ E COME DIFENDERSI

 

 

 

Il fermo amministrativo (ganasce fiscali) è il provvedimento mediante il quale gli enti competenti (Comune, Regione, Enti Previdenziali, Agenzia delle Entrate, ecc.) provvedono, per mezzo dei concessionari della riscossione, a “bloccare” un bene mobile (registrato) del debitore inadempiente.

 

Consegue, generalmente, al mancato pagamento di una cartella esattoriale. Queste ultime possono concernere il versamento di un tributo (es.: Ici, Iva, Tarsu, Tia, bollo auto, ecc.) ma anche la corresponsione di un corrispettivo (es.: canone acqua) oppure multe relative ad infrazioni al codice della strada.

 

Oltre a ciò, il fermo è contemplato dal codice della strada quale sanzione accessoria a determinate infrazioni.

 

Prima, tuttavia, di addentrarci nella trattazione del tema appare utile, per chiarezza espositiva, fornire un breve cenno sulla sua evoluzione legislativa.

 

 

 

QUALCHE CENNO STORICO

 

Il fermo amministrativo dei veicoli a motore a fini fiscali venne per la prima volta introdotto nel nostro ordinamento (nel contesto della riscossione coattiva dei tributi erariali) nel 1996, precisamente con l’art. 1, comma 4, d.l. 31 dicembre 1996 n. 669, conv. in l. 28 febbraio 1997 n. 30, mediante l’inserimento dell’art. 91 bis nel DPR 29 settembre 1973 n. 602.   

 

La competenza fu allora attribuita alla direzione regionale delle entrate, che poteva disporlo solo dopo che il concessionario della riscossione, facendone richiesta, avesse dimostrato l’impossibilità di eseguire il pignoramento per mancato reperimento dei veicoli a motore e degli autoscafi, di proprietà del contribuente, iscritti nei pubblici registri.

 

Venne, altresì, emanato il regolamento titolato “Norme in materia di fermo amministrativo di veicoli a motore ed autoscafi” di cui al D.M. 7 settembre 1998 n. 503, ancora oggi vigente, contenente la disciplina attuativa dell’istituto, che attribuisce allo stesso concessionario il compito di iscriverlo nei registri mobiliari (nel caso della autovetture, il P.R.A.) e di darne comunicazione al debitore <<esecutato>>.

 

Originariamente, pertanto, il fermo aveva funzione sussidiaria rispetto al pignoramento dei veicoli a fini fiscali; appare del tutto evidente – attraverso il richiamo al mancato pignoramento - il nesso funzionale intercorrente tra il fermo medesimo e la procedura di riscossione coattiva dei tributi. Tuttavia, già allora si dubitava dell’ascrivibilità del fermo alla procedura di esecuzione forzata.

 

In realtà, volendo ricostruire la ratio dell’istituto, sembra che, piuttosto che dinanzi ad un misura esecutiva – dalla quale, comunque, promana, ma dalla quale, anche, se ne differenzia – si sia di fronte ad una <<misura cautelare provvisoria con effetti (indiretti) di conservazione della garanzia patrimoniale del credito tributario>>. Il fermo, quindi, crea un vincolo allo ius utendi ac fruendi dell’automezzo o autoscafo, palesato dal conseguente divieto di circolazione.

 

Con la novella del DPR n. 602/73, disposta dal d.lgs. 26 febbraio 1999 n. 46, l’istituto (e la correlativa disciplina) è stato sostanzialmente trasfuso nell’art. 86. Vanno, tuttavia, evidenziate due importanti modifiche che rivelano la progressiva trasformazione dell’istituto. La prima, in senso oggettivo: il fermo viene esteso anche agli aeromobili e, pertanto, alla generalità dei beni mobili registrati. La seconda, in senso soggettivo: viene esteso il campo di applicazione dell’istituto anche ai soggetti coobbligati (obbligazione solidale).

 

Ben più importanti ed incisive (anche ai fini della configurazione e della stessa funzione dell’istituto) sono le modifiche apportate dal d. lgs. 27 aprile 2001 n. 193, il cui art. 1 lett. q) ha integralmente sostituito il comma 1 dell’art. 86, DPR n. 602/73.

 

Innanzitutto, la competenza ad emettere il provvedimento di fermo viene direttamente attribuita al concessionario della riscossione e, per quanto nulla dica al riguardo il novellato art. 86, detta competenza viene estesa anche al provvedimento di annullamento, revoca o ritiro del medesimo.

 

La seconda modifica, ugualmente rilevante, consiste nel disancoramento del fermo amministrativo dalla mancata realizzazione del pignoramento, individuando quale suo unico presupposto la decorrenza del termine dilatorio di sessanta giorni dalla notifica della cartella esattoriale (art. 50, comma 1, DPR 602/73).

 

Decorso il superiore termine, stando alla lettera della norma, il concessionario è del tutto libero di disporre il fermo, posto che il richiamato termine costituisce il dies a quo (termine iniziale) anche dell’esecuzione forzata.

 

Il concessionario ha, quindi, piena facoltà di scelta in ordine allo strumento da utilizzare per agire nei confronti del debitore inadempiente, potendosi orientare per la riscossione coattiva piuttosto che per il fermo amministrativo.

 

Non appare revocabile in dubbio, pertanto, che la misura in esame non costituisce atto del procedimento di riscossione coattiva ed ha assunto decisamente i caratteri dello strumento cautelare o, al limite, preparatorio dell’esecuzione forzata, non  rispondente alla disciplina del processo di esecuzione. Tanto è vero che con il fermo amministrativo si conseguono effetti del tutto diversi dal pignoramento, non comportando alcuna sottrazione della disponibilità del bene del debitore, vincolato al successivo soddisfacimento del credito, ma ne viene solo inibita la circolazione, pena la irrogazione di sanzioni amministrative. Inoltre, mentre l’esecuzione rende inefficaci le alienazioni del bene pignorato (art. 2913 c.c.), il fermo rende solo in opponibili al concessionario le eventuali successive alienazioni del bene.

 

Tornando alla facoltà di scelta che spetta ora al concessionario, si tratta di discrezionalità talmente ampia che può facilmente sfociare in arbitrio: non c’è dubbio, infatti, stante l’assenza di limiti espressamente posti dalla norma, che egli disponga di un lato margine di apprezzamento in ordine all’an (procedere, o meno, al fermo), al quid (quali automezzi, autoscafi, aeromobili sottoporre al fermo), al quantum (quanti veicoli).

 

Dalla superiore osservazione discende che il concessionario, in tutti i casi in cui dispone il fermo, ha l’obbligo di motivare adeguatamente in ordine ai tre indicati profili, al fine di giustificare le sue scelte discrezionali.

 

Conclusivamente l’attuale disciplina del fermo amministrativo ha modificato, in maniera significativa, non solo la sua ratio ma, anche la funzione per cui lo stesso è stato istituito. Si può dire infatti che la sua funzione di conservare, in via cautelare, la garanzia patrimoniale del credito tributario sia divenuta secondaria, mentre assume un ruolo preminente la finalità dissuasiva del comportamento inadempiente rispetto all’obbligo di pagare le somme risultanti dalla cartella.

 

Da tutto quanto sopra discende che, ancor prima del provvedimento che dispone il fermo, dovrebbe essere censurata la norma giuridica, poiché attribuisce al concessionario poteri in misura eccessiva ed indeterminata, fra l’altro ad un soggetto non chiamato a svolgere l’esercizio, per così dire puro, della funzione amministrativa, ma ad un ente gestore di rapporti patrimoniali relativi alla concessione di un servizio pubblico.

 

 

 

PROBLEMI DI GIURISDIZIONE

 

Ciò detto, sono tuttavia sorti problemi interpretativi in ordine al giudice (ordinario o tributario) competente a conoscere delle controversie relative alle opposizioni ai provvedimenti di fermo amministrativo.

 

All’orientamento, sostenuto prevalentemente dai giudici tributari, che in tal modo affermavano la loro competenza, secondo i quali il fermo amministrativo avrebbe una funzione cautelare simile a quella del sequestro conservativo, si contrapponeva l’autorevole posizione assunta dalla Corte di Cassazione che considerava il provvedimento impositivo della misura de qua quale vero e proprio atto esecutivo, “funzionale all’espropriazione e dunque mezzo di realizzazione del credito”(così SS.UU. n. 2053/06). Il Supremo Collegio era quindi propenso ad affermare, in materia, la giurisdizione del giudice ordinario, attraverso la procedura di cui all’art. 615 c.p.c. azionabile, a seconda del valore della controversia, innanzi al Giudice di Pace ovvero al Tribunale territorialmente competente.

 

I problemi di cui sopra sembravano essere stati risolti con l’intervento del legislatore il quale, con la L. 248/2006, di conversione del noto e controverso Decreto Bersani, attribuiva la giurisdizione in materia di fermo alla cognizione del giudice tributario.

 

La predetta soluzione, tuttavia, non era ancora stata raggiunta. Infatti, la Corte Costituzionale con la sent. n. 64/2008 ha opposto il proprio veto contro qualunque ingiustificato ampliamento della giurisdizione tributaria, in violazione dell’art. 102 Cost. che sancisce il divieto di costituzione di giudici speciali. La competenza dei giudici tributari, precisa il Giudice delle Leggi, è costituzionalmente legittima soltanto se vengono loro devolute materie tipicamente tributarie. Tale interpretazione è stata poi confermata dalla stessa Consulta nella successiva pronuncia n. 130/2008 ed è stata avallata dai giudici della Suprema Corte con l’ ordinanza n. 14831/08, con la quale hanno individuato la linea di demarcazione tra la giurisdizione ordinaria e quella tributaria.

 

Secondo i Supremi Giudici, la L. n. 248/2006 manifesterebbe la volontà del Legislatore di escludere il fermo dei beni mobili registrati dall’ambito dell’espropriazione forzata, generalizzando la giurisdizione dei giudici tributari e limitando quella del G.O. alla sfera dell’espropriazione forzata in senso proprio, rispetto alla quale possono essere utilizzati gli strumenti giurisdizionali di tutela del debitore previsti dal codice di rito.

 

 

 

COME INDIVIDUARE IL GIUDICE COMPETENTE

 

 

 

Dopo tutto questo discorso, come individuare il Giudice dove impugnare il provvedimento di fermo amministrativo?

 

La prima cosa da fare è la verifica del credito contestato.

 

a)     Se si tratta di tributo, non c’è dubbio che il ricorso dovrà essere presentato innanzi alla Commissione tributaria territorialmente competente;

b)     Se, invece, il credito non ha natura tributaria (es. il canone dell’acqua potabile) dovrà essere adito il Giudice ordinario, che potrà essere il Giudice di Pace o il Tribunale territorialmente competenti, secondo la normale ripartizione per valore;

c)  Se si tratta di crediti “misti”, tributari e non, se il giudizio viene introdotto d’innanzi al giudice tributario, dovrà essere quest’ultimo a separare le cause, trattenendo quella per la quale ha giurisdizione e rimettendo la rimanente al giudice competente, applicando il noto principio della translatio iudicii, in base al quale un processo iniziato erroneamente, in tutto o in parte, davanti ad un giudice privo della necessaria giurisdizione, può continuare davanti al giudice competente. Il giudice che declina la giurisdizione dovrebbe anche fissare il termine entro cui riassumere la causa d’innanzi all’Ufficio giudiziario giurisdizionalmente competente. In mancanza, a tutela del ricorrente, troverà applicazione in via residuale l’art. 50 del DPR n. 602/73, che fissa in 60 giorni il termine per la riapertura della controversia.      

 

 

 

IL PROCEDIMENTO

 

 

 

Decorsi 60 giorni dalla notifica della cartella esattoriale (che deve indicare i provvedimenti che possono trovare applicazione in caso di mancato pagamento), il concessionario della riscossione può disporre il fermo dei beni mobili registrati del debitore e degli obbligati in solido, mediante iscrizione del provvedimento nei registri mobiliari. Del provvedimento è data comunicazione al debitore.

 

Prima, nondimeno, di disporre la misura de qua, il concessionario invia all’obbligato un sollecito di pagamento e/o un preavviso di fermo.

 

Allo scopo di conferire uniformità al modus operandi dei numerosi concessionari della riscossione, Equitalia (ex Riscossione s.p.a.), società che dal mese di ottobre del 2006 coordina le molteplici agenzie di riscossione (Serit, in Sicilia), oltre ad aver espressamente previsto l’invio di solleciti e preavvisi, ha in primis precisato che il fermo può disporsi soltanto per debiti superiori ad € 50.

 

In particolare:

 

-         debiti da 50 a 500 euro: dopo la cartella esattoriale è necessario l’invio di un sollecito di pagamento e del preavviso di fermo. Il fermo può riguardare un solo veicolo;

-         debiti da 500 a 2.000 euro: dopo la cartella esattoriale occorre inviare il solo preavviso di fermo. Anche in questo caso il fermo può riguardare un solo veicolo;

-         debiti da 2.000 a 10.000 euro: dopo la cartella esattoriale è necessario il solo di preavviso di fermo, che può riguardare fino ad un massimo di dieci veicoli;

-         debiti superiori a 10.000 euro: dopo la cartella esattoriale viene accesa ipoteca sulla casa; in assenza di immobili può essere disposto il fermo amministrativo su tutto il parco macchine del debitore e degli obbligati solidali, previo invio del preavviso.

 

Sollecito di pagamento e preavviso di fermo debbono, entrambi, indicare chiaramente ed espressamente la natura del debito, il numero della cartella esattoriale, la data di notifica della stessa, l’importo dovuto e l’anno di iscrizione a ruolo. In particolare, il preavviso di fermo deve includere il termine di 20 giorni per effettuare il pagamento, decorsi i quali, in assenza del pagamento, il fermo acquista efficacia.

 

Il debito per il quale può disporsi il fermo, naturalmente, è quello complessivo, risultante anche da più cartelle esattoriali che, a loro volta possono essere riepilogative.

 

Oltre a ciò, per debiti superiori a 500 euro, se il fermo non raggiungesse gli effetti sperati, ad esso, previa notifica di una diffida, potrebbe seguire l’iscrizione di un’ipoteca sulla casa (v. però infra) fino al doppio dell’importo complessivamente dovuto. Se, poi, quest’ultimo dovesse superare gli 8.000 euro, l’agente potrebbe procedere con il pignoramento, ma l’esecuzione forzata, se il debito non supera il 5% del valore dell’immobile, potrebbe avvenire solo dopo sei mesi dall’iscrizione dell’ipoteca.

 

 

 

FERMO CONSEGUENTE A VIOLAZIONE DEL CODICE DELLA STRADA

 

 

 

Se il fermo viene disposto come sanzione accessoria di una multa per violazione del codice della strada, la misura diventa efficace già al momento dell’accertamento dell’infrazione; in questo caso, l’obbligato è nominato custode dell’autoveicolo ed obbligato a custodirlo in un luogo non sottoposto a pubblico transito, la carta di circolazione viene trattenuta – per tutta la durata del fermo - dall’organo accertatore.

 

Se viene sottoposto a fermo un ciclomotore ovvero una moto, alla rimozione e alla custodia provvedono gli stessi organi di polizia. Anche in questo caso il documento di circolazione è trattenuto presso l’organo di polizia.

 

Di tutte le superiori operazioni ne è fatta menzione nel verbale di contestazione.

 

Attenzione a non circolare con un veicolo sottoposto a fermo: in questo caso si è soggetti alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma che va da un minimo di 656,25 euro ad un massimo di 2.628,15 euro, alla quale aggiungere la confisca del veicolo ed eventuali sanzioni penali (cfr. art. 214 CdS), sebbene in giurisprudenza si sia esclusa l’applicabilità di queste ultime, ostandovi il principio di tassatività o determinatezza delle fattispecie penali che, per il divieto di analogia ion malam partem, esclude la riconducibilità del fermo amministrativo alla nozione di sequestro amministrativo.   

 

 

 

ATTI DI DISPOSIZIONE DEI VEICOLI SOTTOPOSTI A FERMO

 

 

 

A)     Prima dell’iscrizione del fermo: l’atto deve risultare da documento avente data certa antecedente all’iscrizione; l’ACI, entro dieci giorni da tale iscrizione, deve darne avviso al competente Ufficio delle entrate al fine di provvedere alla cancellazione della misura, con successiva comunicazione sia al concessionario che al debitore;

B)     Dopo l’iscrizione del fermo: in questo caso la misura non può essere cancellata e la responsabilità ricade sul venditore (tranne che l’acquirente non sia stato reso edotto della situazione) ed il compratore potrà esigere il risarcimento degli eventuali danni.

 

 

 

RADIAZIONE DEL VEICOLO DURANTE IL FERMO

 

 

 

Dal 16 settembre 2009 non possono più essere cancellati dal pubblico registro automobilistico i veicoli sottoposti al fermo amministrativo. Lo ha precisato l’ACI con una circolare del 1° settembre 2009.

 

In pratica l’ACI è stato espressamente invitato a non dare più seguito alle richieste di cancellazione di un veicolo dal pubblico registro automobilistico qualora risulti ancora vigente ed annotato un fermo amministrativo del mezzo.

 

Questa regola interessa soprattutto, ma non solo, gli autodemolitori che non potranno più attivare radiazioni in presenza di fermo amministrativo.

 

 

 

OPPOSIZIONE AL FERMO

 

 

 

Del giudice (ordinario o tributario) competente a conoscere delle controversie che abbiano ad oggetto opposizioni al fermo amministrativo, a seconda che quest’ultimo sia relativo ad una pretesa tributaria o meno, ne ho già parlato sopra.

 

Naturalmente, se ve ne sono le ragioni (ad es.: notevole sproporzione tra l’importo dovuto ed il danno conseguente al provvedimento) e le condizioni, ci si può opporre all’irrogazione della misura del fermo amministrativo.

 

Si pongono però tre ordini di problemi:

1)     I termini: devono essere indicati in calce al fermo stesso, e sono di 60 giorni. Il problema, però, è stabilire da quando decorrono. Dovrebbero decorrere dal provvedimento di fermo che, come si ricorderà, viene eseguito mediante iscrizione al PRA. Il legislatore, tuttavia, non obbliga il concessionario a comunicare al contribuente che il fermo è stato disposto, per cui quest’ultimo potrebbe non venirne immediatamente a conoscenza. Pertanto, nel dubbio, si consiglia di contare i termini per l’impugnazione dalla notifica del preavviso;

2)     La sospensione: si ritiene, anche se il legislatore nulla ha detto in proposito, che sia possibile (sempre che ne ricorrano i presupposti, fumus e periculum) chiedere la sospensione del fermo amministrativo;

3)     I vizi: sicuramente si possono dedurre i vizi propri dell’atto, come pure i vizi della notifica (anche se le Ctp tendono ad affermare che, se il ricorrente ha impugnato l’atto, ogni difetto di notifica viene sanato); con qualche dubbio, la sproporzione tra debito ed eccessività della misura adottata; certamente per decadenza dalla potestà esecutiva.

 

L’impugnazione può essere proposta nelle forme dell’opposizione all’esecuzione o agli atti esecutivi di cui agli artt. 615 ss del c.p.c.. Tali rimedi sono:

 

a)     opposizione all’esecuzione (art. 615 c.p.c.), quando si contesta la legittimità dell’iscrizione a ruolo per mancanza di titolo o si adducano fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo stesso;

b)     opposizione agli atti esecutivi (art. 617 c.p.c.), quando si contesta la ritualità formale della cartella esattoriale o si adducano vizi di forma del procedimento di esecuzione, ivi compresi quelli attinenti la notifica della cartella;

c)      opposizione a sanzioni amministrative (art. 23, l. 689/81), esperibile nei casi in cui la cartella esattoriale non sia stata preceduta dalla notifica dell’ordinanza ingiunzione o del verbale di accertamento.

 

È inammissibile il ricorso ex art. 700 c.p.c. (ricorso cautelare urgente) al fine di ottenere la cancellazione del fermo, potendosi procedere unicamente con i rimedi sopra indicati.

 

 

 

IMPUGNABILITA’ DEL PREAVVISO DI FERMO

 

 

 

Il preavviso di fermo amministrativo (ex art. 86 DPR n. 602/73) è atto immediatamente impugnabile poiché atto funzionale, in una prospettiva di tutela del diritto di difesa del cittadino-contribuente e del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione, a portare a conoscenza del destinatario del provvedimento di fermo una determinata pretesa creditoria, rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c. l’interesse di quest’ultimo alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa medesima.

 

Con recente sentenza n. 8890 del 14 aprile 2009 la Seconda Sezione Civile della Corte di Cassazione affermava, conformandosi al decisum con sentenza n. 20301 del 23 luglio 2008 della stessa Sezione, l’inammissibilità dell’impugnazione del superiore atto per carenza di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c.. La motivazione fornita dalla Suprema Corte si basava sull’assunto che il mero preavviso della misura in questione non arrecasse alcun pregiudizio al patrimonio del debitore, potendo questi liberamente utilizzare il veicolo di cui fosse minacciato il fermo, fino alla sua iscrizione nei pubblici registri.

 

Orbene, le Sezioni Unite, con la ancor più recente sentenza n. 10672/2009, ribaltano completamente la superiore tesi. Per esse, infatti, il preavviso può essere immediatamente impugnato. Il preavviso si colloca all’interno di una sequenza procedimentale (emanazione del provvedimento di fermo, preavviso, iscrizione nei pubblici registri) volta ad assicurare, mediante una immediata conoscibilità del provvedimento di fermo, una ampia tutela del contribuente, destinatario del provvedimento medesimo. In tal modo inteso, il preavviso di fermo svolge una funzione analoga all’avviso di mora, nel quadro della comune procedura esecutiva esattoriale.

 

I Supremi Giudici hanno, infatti, osservato che, come spesso accade con l’avviso di mora, l’atto in oggetto potrebbe essere il primo atto (e, peraltro, valendo anche comunicazione della automatica iscrizione del fermo, il solo atto) con il quale il contribuente viene a conoscenza dell’esistenza nei suoi confronti di una pretesa che egli ha interesse a contrastare.

 

 

 

ISCRIZIONE DI IPOTECA

 

 

 

Con la sentenza n. 250/09, i giudici della Ctp di Massa Carrara hanno dichiarato l’illegittimità dell’iscrizione ipotecaria se il contribuente ha già ricevuto il provvedimento di fermo amministrativo.

 

I giudici toscani hanno dovuto decidere un ricorso presentato da un contribuente al quale il concessionario aveva disposto due fermi su quattro veicoli. Insoddisfatto della misura inflitta, l’ente aveva successivamente provveduto ad iscrivere ipoteca su un terreno di proprietà del privato.

 

Il debitore si è opposto e la menzionata commissione provinciale gli ha dato ragione, ritenendo che il fermo fosse già sufficiente a garantire il debito nei confronti del Fisco e che l’eventuale misura cautelare avrebbe rappresentato un danno finendo inevitabilmente per ledere l’integrità patrimoniale del contribuente.

 

 

 

CANCELLAZIONE A SEGUITO DI PAGAMENTO

 

 

 

Il pagamento dell’importo richiesto nella cartella esattoriale (oltre alle spese di notifica) obbliga il concessionario a darne comunicazione, entro 20 giorni, al competente Ufficio delle entrate, il quale nei successivi 20 giorni deve emettere un provvedimento di revoca del fermo, inviandolo anche al contribuente.

 

Questi, munito di detto provvedimento, deve quindi recarsi al PRA per farsi cancellare il fermo, pagando le relative ulteriori spese.

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